الاساءة والتعسف والانحراف فى استعمال السلطة باستخدامها ضد العاملين .. ووقف تنفيذ القرارات الادارية .. وأسباب بطلان القرار الادارى ..... "الجزء الثاني" بايجااااااز
الاساءة والتعسف والانحراف فى استعمال السلطة باستخدامها ضد العاملين .. ووقف تنفيذ القرارات الادارية .. وأسباب بطلان القرار الادارى ..... "الجزء الثاني" بايجااااااز
كتب: أيمن محمد عبداللطيف:
وأيضا
اسباب بطلان القرار الادارى .مقارنه ببعض القوانين للدول العربية .
ما هي الشروط الشكلية والموضوعية لإقامة
دعوى وقف تنفيذ القرار الاداري ؟…………..وهل اساءة استعمال السلطة والانحراف بها تجعل
القرار الإداري معيباً ، فمن يملك إثبات اساءة استعمال السلطة ؟ وما هو دور القضاء
الاداري في ذلك ؟
اولا..الشروط الشكلية:
يشترط لقبول دعوى وقف التنفيذ ضرورة رفع
دعوى إلغاء أمام الجهات القضائية الإدارية سواء كانت دعوى الإلغاء سابقة أو متزامنة
أو لاحقة على الدعوى الرامية إلى وقف تنفيذ القرار الإداري .
ثانيا .. الشروط الموضوعية:
للقاضي
الإداري أن يستجيب او لا يستجيب لطلب وقف تنفيذ القرار حسب ملابسات كل قضية وفحصها
من حيث مدى توافر عنصري: الاستعجال والجدية.
١- الاستعجال: وقوامه
الضرر والأذى الذي يمس الطاعن جراء تنفيذ القرار وما ينجم عنه من نتائج يتعذر تداركها
٢- الجدية: ومؤداها
ظهور ما يرجح إلغاء القرار، بناء على على وثائق وأوراق الدعوى والأسانيد والأسباب المقدمة
، وهو ما يعبر عنه أيضا بشرط المشروعية لارتباطه بأركان القرار ومدى عدم توافرها
(وهل
اساءة استعمال السلطة تجعل القرار الإداري معيباً ، فمن يملك أثبات اساءة استعمال السلطة
؟ وما هو دور القضاء الاداري في ذلك فى ايجاز شديد ) ؟
يعتبر التعسف في استعمال السلطة والانحراف
بها في حد ذات انحرافا عن المسار الطبيعي لها مما يجعل قراراتها معيبة وبالتالي فإن
هناك قرارا معيبا صادرا عن سلطة لابد من اثباته فإن كان القرار قد تم نشره فيكون من
السهل اثباته وبالتالي يجب على من يقع عليه عبء الاثبات وهو من صدر القرار المعيب ضده
وبالتالي فعليه عبء اثبات ذلك في حالة ان يكون القرار الاداري ليس متعلقا بالنظام العام
اما اذا كان القرار الاداري المعيب متعلقا بالنظام العام فيجوز لأي جهة كانت سواء ادارية
او غير ادارية صدر هذا القرار في حقها ان تطعن عليه امام القضاء الاداري وذلك لأنه
متعلق بالنظام العام كما ان القضاء الاداري يكون هو المختص بالفصل في النزاع وأحيانا
تكون المحكمة الادارية اذا كان القرار صدر ضد عمالا بكل ما تشمله معنى كلمه عامل طبقا
لتعريف قانون العمل المصرى …
وماذا لو انحرفت جهة الادارة فى استخدام
سلطاتها ومعلوم ان الانحراف هو اسوء ما يمكن ان تستخدمه او تستعمله جهة الادارة ضد
اى عامل ( وهو يشمل كل ما نص عليه تعريف العامل ) فى فانون العمل المصرى اى كانت درجته
الوظيفية ؟؟!!..
الأصل في عيب الانحراف بالسلطة أن يقع عبء
إثباته على عاتق من يدعيه فإن عجز عن ذلك خسر دعواه ولا يجوز للمحكمة أن تتصدى لهذا
العيب من تلقاء نفسها، لاسيما وأن القرارات الإدارية تتمتع بقرينة المشروعية وعلى من
يدعي مخالفتها للمشروعية إثبات ذلك . وبالنظر لصعوبة موقف المدعي وعجزه في أحيان كثيرة
عن إثبات هذا الانحراف ما دام يتعلق بالنواحي النفسية لمصدر القرار، فقد درج القضاء
الإداري على أنه إذا كان نص القرار أو ما تضمنه ملف الدعوى من أوراق ومستندات تؤدي
إلى إثبات الإساءة أو الانحراف بالسلطة فإنه يجوز للقاضي أن يحكم من تلقاء نفسه بإلغاء
القرار دون أن يحمل طالب الإلغاء إقامة الدليل على وقوع الانحراف .
كذلك استقر قضاء مجلس الدولة الفرنسي والمصري
على قبول الدليل المستمد بكل طرق الإثبات أو الدلالة من مجرد قراءة القرار أو أسبابه
التي بني عليها أو من طريقة إصدار القرار وتنفيذه والظروف التي أحاطت به لإثبات عيب
الانحراف .
ويمكن للقضاء أن يستدل على وجود الانحراف
من الظروف المحيطة بالقرار وتوقيت وطريقة إصداره وتنفيذه ، كما يجوز استدعاء الخصوم
لسؤالهم عن الوقائع المحيطة باتخاذ القرار للوقوف على أهداف الإدارة وبواعثها إذ أن
المهم أن لا يبقى الادعاء بإساءة استعمال السلطة قولاً مرسلاً لا دليل عليه .
والقاضي الإداري يراقب المشروعية الداخلية
للقرار و ذلك للتأكد من أن الإدارة طبقت القانون تطبيقا سليما و أنها لم تنحرف أو تسيء
استعمال السلطة المخولة لها ، و أن القاضي لا يراقب مضمون القرار فقط بل يراقب الأسباب
القانونية التي اعتمدتها السلطة الإدارية لاتخاذ قرارها ، و كذلك الوقائع و للوصول
إلى ذلك فإن القاضي الإداري يستعمل سلطة التحري التي يمنحه إياها القانون على الإجراءات
، فبإمكانه استدعاء أعوان الإدارة و الاستماع إليهم و استعمال كل وسائل التحري المشروعة
لاكتشاف أي خرق للقانون . إن القاضي الإداري لا يراقب أسباب القرار الإداري بل يتعداه
لمراقبة الدوافع للوقوف على القصد منه و الأهداف التي يرمي إليها مصدر القرار ، و من
ثم تقدير مدى شرعية ذلك القرار .
وكون ان المسئول او جهة الادارة استخدمت
فى آلياتها اساءة استعمال السلطة تجعل القرار الإداري معيباً ، ويملك أثبات اساءة استعمال
السلطة صاحب المصلحه والسبب والأهلية و دور القضاء الاداري تصحيح القرار المعيب الذى
تم الانحراف باستخدامه .
ويعد عيب الانحراف في السلطة او ما يعرف
أيضا بعيب الغاية هو عيب يتعلق بغاية القرار وهو ان يستعمل مصدر القرار سلطته المشروعية
لتحقيق غاية غير مشروعة .
فغاية سلطات الإدارة تمنح لها بهدف تحقيق
المصلحة العامة فإذا انحرفت الإدارة عن هذا الهدف في قراراتها و تقصدت مصلحة خاصة يصبح
القرار معيب بعيب الانحراف بالسلطة.من خصائصه انه عيب يتعلق بغاية القرار , رقابة القضاء
عليه رقابة مشروعية , عيب من العيوب الاحتياطية لإلغاء القرار , لا يتعلق بالنظام العام
, عيب قصدي او عمدي أي يجب ان يكون مصدره سيء النية
الأصل عدم انحراف السلطة في القرارات الادارية
من التصرفات القانونية الحيوية التي تعبر عن سياسات الدولة العامة ونظامها القانوني
والاقتصادي والاجتماعي وكل ما يتعلق بالحاجات العامة وأسلوب تنفيذ ذلك ، والقرار الاداري
باعتباره تعبير عن ارادة السلطات العامة هو محتوى وجوهر العملية الادارية ، لأن مفهوم
القيادة الادارية الحديثة لا يعدو عن كونه صلاحية اتخاذ القرارات المؤثرة والفاعلة
تبعا لمدى الصلاحيات التي خولها اياها المشرع من حيث سلطة التقدير او التقييد،اذ تعكس
القرارات الادارية مدى فعالية الادارة وكفاءتها وقدرتها على تحويل التشريعات وخاصة
الاصلاحية منها الى واقع عملي ذو اثر ايجابي ملموس على حياة الناس ومستوى الرفاه الاجتماعي
، وعلى خلاف ذلك فان وعليه يكون:
ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بالجهة التي تصدر القرار عدم الاختصاص.
ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بالأشكال والإجراءات عيب الشكل.
ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بأسباب القرار.
ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بمحل القرار. عيب مخالفة القانون.
ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بالغرض عيب الانحراف بالسلطة.
عيب
الاختصاص عيب الشكل
إساءة
استعمال السلطة
مخالفة القانون هي تلك الدعوى التي يستطيع
كل فرد صاحب مصلحة أن يلتجأ إليها ليطلب من القضاء الإداري إلغاء قرار إداري تنفيذي
استناداً إلى عدم مشروعيته… وابسط واهم دليل على سوء استخدام السلطة والانحراف بها
هو ما تقوم به الجامعات مع العمال وهو تشمل كل من يقوم بعمل داخل اطار الحرم الجامعى
..
مع الاحترام
والتقدير …
اما
عن اسباب بطلان القرار الادارى …. فهى بإيجاز .
اسباب
الطعن بالقرار الاداري ( مقارنة ببعض الدول العربية )
(دعوى
الغاء القرار الاداري)
تعتبر القرارات الادارية من التصرفات القانونية
الحيوية التي تعبر عن سياسات الدولة العامة ونظامها القانوني والاقتصادي والاجتماعي
وكل ما يتعلق بالحاجات العامة وأسلوب تنفيذ ذلك، والقرار الاداري باعتباره تعبير عن
ارادة السلطات العامة هو محتوى وجوهر العملية الادارية ، لأن مفهوم القيادة الادارية
الحديثة لا يعدو عن كونه صلاحية اتخاذ القرارات المؤثرة والفاعلة تبعا لمدى الصلاحيات
التي خولها اياها المشرع من حيث سلطة التقدير او التقييد،اذ تعكس القرارات الادارية
مدى فعالية الادارة وكفاءتها وقدرتها على تحويل التشريعات وخاصة الاصلاحية منها الى
واقع عملي ذو اثر ايجابي ملموس على حياة الناس ومستوى الرفاه الاجتماعي، وعلى خلاف
ذلك فان الادارة الضعيفة غير الكفؤة تؤثر سلبا على حياة الناس ، وكم من التشريعات الاصلاحية
العظيمة افرغت من محتواها الانساني الاجتماعي بسبب ضعف الادارة او فسادها ، ويرى بعض
فقهاء القانون ان القرار الاداري اضحى مصدرا من مصادر الحق لقدرته على انشاء الحقوق
العينية والشخصية ، تعبيرا عن اهمية القرار الاداري في الحياة المعاصرة.
والقرار الاداري يخضع لمبدأ المشروعية ،
بمعنى وجوب ان تتم جميع تصرفات السلطات العامة في اطار القواعد الدستورية والقانونية
وإلا كان التصرف معيبا وباطلا يستوي في ذلك ان يكون التصرف ايجابيا كالقيام بعمل او
سلبيا كالامتناع عن عمل يوجبه القانون ، وعدم مشروعية القرار قد ترتب المسؤولية الجنائية
في حالات معينة.
والأصل ان تتمتع القرارات الادارية بقرينة
المشروعية ، بمعنى انه يفترض فيها انها قد صدرت صحيحة ومشروعة، الا انها قرينة بسيطة
تقبل اثبات العكس، اذ بإمكان صاحب المصلحة في الطعن بالقرار الاداري ان يقيم الدليل
على ان القرار الاداري مشوب بعيب من عيوب عدم المشروعية.
وتنقسم القرارات الادارية من حيث مداها
وعموميتها الى نوعين من القرارات ، قرارات فردية وقرارات تنظيمية ، والقرار الفردي
هو القرار الذي يتعلق بفرد او مجموعة من الافراد محددين بذواتهم ومثاله تعيين موظف
او نقله او القرار بقبول الطلبة في الجامعات.
اما القرارات التنظيمية وتسمى في العراق
بالأنظمة والتعليمات وفي مصر باللوائح فهي تلك القرارات الصادرة من السلطة التنفيذية
والتي تتضمن قواعد عامة مجردة ملزمة تخاطب الافراد بصفاتهم لا بذواتهم وغير محددين
سلفا وهي بهذه الحال تشبه القوانين من حيث الخصائص وتصدر حسب الاصل بناءا على قانون
صادر من السلطة التشريعية لتسهيل تنفيذه ومن امثلتها انظمة الوزارات والجامعات وتعليمات
رخص القيادة وحيازة الاسلحة وغيرها. وكلا نوعي القرارات الادارية يمكن ان تصدر معيبة
فتكون محلا للطعن امام القضاء.
ويقصد بعيوب القرار الإداري ، أو حالات
إلغائه ، حالات عدم المشروعية التي تصيب القرار الإداري والتي يمكن أن تؤدي الى الغائه
عن طريق دعوى الإلغاء.
ولما كانت عناصر القرار الاداري هي الاختصاص
والشكل والسبب والمحل والغرض او الغاية،فإن اشكال عدم المشروعية التي تعيب القرار الاداري
هي :-
١ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بالجهة التي تصدر القرار (عدم الاختصاص).
٢ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بالأشكال والإجراءات (عيب الشكل).
٣ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بأسباب القرار.
٤ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بمحل القرار. (عيب مخالفة القانون).
٥ـ عدم
المشروعية التي تتعلق بالغرض(عيب الانحراف بالسلطة).
وكلما افتقد القرار الشروط القانونية اللازمة
لإصداره بالنسبة لكل عنصر من عناصره فأن ذلك يعد سبباً كافياً لطلب الالغاء امام القضاء.وينص
قانون مجلس الدولة المصري رقم (47) لسنة 1972 ، على انه) … ويشترط في طلبات الغاء القرار
الاداري النهائية ان يكون مرجع الطعن عدم الاختصاص او عيباً في الشكل او مخالفة القوانين
او الانظمة والتعليمات او خطأ في تطبيقها او الاساءة في استعمال السلطة(ويذهب جانب
من الفقه المصري الى ان هذا النص يحدد اوجه الالغاء بالأوجه التالية :-
١- عيب
الاختصاص.
٢- عيب
الشكل.
٣- مخالفة
القانون.
٤- اساءة
استعمال السلطة.
اولا: ان
يتضمن الامر او القرار خرقاً او مخالفة للقانون او الانظمة او التعليمات.
ثانيا: ان
يكون الامر او القرار قد صدر خلافاً لقواعد الاختصاص او معيباً في شكله.
ثالثا: ان يتضمن القرار خطأ في تطبيق
القوانين او الانظمة او التعليمات او في تفسيرها او فيه اساءة او تعسف في استعمال السلطة”.
ونصت
بعض الدساتير فى دول عربيه مثل العراق على :
(يحظر النص في القوانين على تحصين اي عمل
أو قرار اداري من الطعن.)، وهذا يعني الغاء جميع الاستثناءات الواردة على ولاية القضاء
الاداري سواء وردت في قانون مجلس شورى الدولة او التي كانت تزخر بها القوانين العراقية
والتي قيدت نطاق الطعن الى ابعد الحدود حتى اصبح الاصل هو عدم جواز الطعن والاستثناء
جوازه ، مما يعني ان الطعن بالقرار الاداري اصبح امر متاحا وممكنا ايا كانت جهة اصدراه
ومهما علت مرتبة مصدره في الدولة.
خصائص دعوى الالغاء:- دعوى الالغاء
دعوى قضائية بكل معنى الكلمة وهي من حيث نشأتها وتطورها من خلق القضاء ، كما ان لهذه
الدعوى صفة عامة، اي انها دعوى القانون العام يمكن ان توجه ضد اي قرار اداري دون حاجة
الى نص خاص ، وإذا نص القانون على ان قراراً ادارياً لا تسمح الدعوى بشأنه فأن ذلك
لا يشمل دعوى الالغاء ما لم تستبعد بشكل صريح.
وأساس قيام دعوى الالغاء هو فكرة عدم المشروعية
والتي تظهر عند مخالفة الادارة لقاعدة قانونية وتوجه نحو القرار الاداري المخالف للقانون
بقصد الغائه.
وتعد دعوى الالغاء من النظام العام ، اي
انها قائمة دون حاجة لنص يقررها اذ يمكن رفعها ضد اي قرار اداري معيب، وللقاضي ان يثيرها
من تلقاء نفسه ولو رفعت الدعوى بشأن عيب اخر ، كما انه لا يقبل من احد ان يتنازل مقدماً
عن حقه في استخدام هذه الدعاوي وكل تنازل من هذا القبيل يعتبر باطلاً.
كما انها دعوى موضوعية (عينية)،اي انها
دعوى القضاء الموضوعي ، بمعنى ان هذه الدعوى لا يراد بها اساسا الاعتراف بحق شخصي وحمايته،
وإنما تهدف الى حماية قواعد قانونية وتعمل على ازالة مخالفتها حتى لو حققت لأصحاب الشأن
حماية مراكزهم القانونية ومصالحهم الذاتية ، فالهدف الرئيس لدعوى الالغاء هو حماية
النظام القانوني ومبدأ المشروعية.
وتعرف دعوى الالغاء بأنها : هي تلك الدعوى
التي يستطيع كل فرد صاحب مصلحة ان يلتجأ اليها ليطلب من القضاء الاداري الغاء قرار
اداري تنفيذي استناداً الى عدم مشروعيته.
القرار
الاداري محل الالغاء : الالغاء قد يكون اداريا او الغاءا قضائيا:ـ
١-
الالغاء الاداري: ينبغي التمييز في هذا المجال بين القرارات التنظيمية (الانظمة ،التعليمات
، اللوائح) والقرارات الفردية ، فللإدارة الحق في تعديل او الغاء قراراتها الادارية
التنظيمية في اي وقت تراه مناسبا لذلك لأن هذه القرارات انما تنشأ مراكز تنظيمية عامة
وتتضمن قواعد عامة مجردة كما هو حال التشريعات.
اما القرارات الفردية ، كقاعدة عامة فلا
يجوز الغاؤها وقد ترتب عليها اكساب الشخص حقا شخصيا او مركزا خاصا ، إلا خلال ستين
يوما من تاريخ صدورها وهي المدة المحدد للطعن امام القضاء الاداري،اذ انها بعد مرور
هذه الفترة تتحصن ضد الالغاء القضائي فمن باب اولى ان تتحصن ضد الالغاء الاداري ، اما
اذا لم يولد القرار حقا خاصا كالقرارات الولائية او الوقتية كقرارات ندب الموظفين ومنح
الرخص المؤقتة فان امر الغائها جائز في اي وقت لانها لا ترتب حقوقا مكتسبة. وإذا كان
من المسلم به فقها وقضاءا انه لا يجوز الرجوع في القرار الاداري الا ان ذلك لا يعني
خلود هذا القرار بل ان اثار القرار تنتهي من خلال القرار المضاد وفقا للشروط التي ينص
عليها القانون، فقرار تعيين موظف في وظيفة معينة لا يتأثر بعد ذلك بتغير الشروط القانونية
لشغل هذه الوظيفة حتى لو فقد الموظف بعد تعيينه بعض شروط الوظيفة التي شغلها ، الا
ان الادارة تستطيع ان تنهي اثار قرار تعيين هذا الموظف من خلال القرار المضاد ، مثلا
بإحالته على التقاعد او فصله او عزله وفقا للقانون.
٢ـ
الالغاء القضائي: يقصد هنا بإلغاء القرار انهاء اثار القرار القانونية بالنسبة للمستقبل
وبأثر رجعي. والأثر الرجعي اثر من اثار الحكم بالبطلان وفي هذا يقول فقهاء القانون
(ينبغي ان لا يضار التقاضي بسبب بطء التقاضي) مما يقتضي اعادة الحال الى ما كانت عليه
، وهو محل بحثنا هذا.
عدم رجعية القرارات الادارية: الاصل
ان القرارات الادارية ايا كان نوعها يجب ان تطبق بأثر مباشر ولا تتضمن اثرا رجعيا.
وسبب عدم جواز الرجعية يعود لاعتبارات قانونية ومنطقية، منها:
أ ــ نص الدستور والقوانين النافذة على
انه ليس للقوانين اثر رجعي ويترتب على ذلك ان ليس للقرارات الادارية اثر رجعي لأنها
اداة تنفيذ تلك القوانين وهي ادنى منها درجة في سلم التدرج القانوني فلا يمكن ان يكون
لها ما ليس للقوانين.
فالقاعدة العامة ان القرارات الادارية بكل
انواعها يجب ان تطبق بشكل مباشر ولا تتضمن اثرا رجعيا لأنه لا يجوز المساس بالحقوق
المكتسبة الا بقانون يتضمن الاثر الرجعي ، اي في حالة نص القانون على الاثر الرجعي
لنفاذه وفقا للضوابط الدستورية وجاءت القرارات الادارية تنفيذا لمقتضاه.
ب ـ ان هذا ما تقتضيه العدالة الطبيعية
ومبدأ استقرار المعاملات والصالح العام اذ ليس من العدل اهدار الحقوق ولا يتفق والمصلحة
العامة ان يفقد الناس الثقة والاطمئنان على استقرار حقوقهم مما يقتضي ان يكون التنظيم
للمستقبل مع ترك الاثار التي تمت في الماضي على ما هي عليه. وهذا خلاف الالغاء القضائي
الذي يكون بأثر رجعي نتيجة الحكم ببطلان القرار الاداري لمخالفته للقانون فيزال كل
اثر له وفي هذا يقول فقهاء القانون (ان التقاضي لا يمكن ان يضار بسبب بطء التقاضي)،
يتضح ان الاصل الام هو عدم جواز الاثر الرجعي للقرار الاداري الا انه يرد على هذا الاصل
استثناءات محدودة منها جواز الاثر الرجعي بنص تشريعي او تنفيذا لحكم قضائي بالإلغاء
ويرى بعض الفقهاء جواز رجعية القرارات الادارية التنظيمية اذا تضمنت احكاما اصلح للأفراد
حتى لو لم تتعلق بعقوبة معينة.
ونتناول
بالبحث تباعا عيوب القرار الاداري:
اولا:ــ عيب عدم الاختصاص :
نظمت دساتير الدولة القانونية الحديثة وتشريعاتها
السلطات والاختصاصات داخل الدولة وأوكلت ممارستها الى مؤسسات متنوعة ، وتتوزع هذه السلطات
والاختصاصات بموجب القوانين والأنظمة ايضا داخل هذه المؤسسات على مجموعة من الموظفين
يعرفون بمتخذي القرارات او صانعي القرارات داخل المؤسسة وهم المخولين بالتعبير عن ارادة
الهيئة الرسمية التي يعملون فيها ، ولا يجوز لغيرهم التعبير عن هذه الارادة ، ويتأسس
معيار توزيع سلطة الدولة على الاختصاصات المقررة للوظيفة العامة التي يشغلها العضو
الاداري بحيث يكون لكل موظف ولاية اصدارها في حدود اختصاصه من حيث الموضوع والزمان
والمكان ، وعليه فان الاختصاص في القرار الإداري ، هو الصلاحية القانونية لفرد او عضو
او لهيئة في التنظيم الاداري لأحداث آثار قانونية معينة باسم شخص اداري عام.
ويعتبر
عنصر الاختصاص من اهم عناصر القرار الاداري ويترتب على عدم مراعاته بطلان القرار ومن
ثم الغائه.
وهذا يعني وجوب صدور القرار الاداري عن
عضو اداري وان تكون له صلاحية التعبير عن ارادة الدولة او اي شخص اداري آخر. ولا يتحقق
الوجود القانوني للعضو الاداري الا بوجود سند قانوني بتعينه سواء كان هذا السند قراراً
اداريا او عقداً ادارياً اذا كان هذا العضو فرداً، وبالقرار الصادر بتشكيله اذا كان
هيئة او لجنة او مجلس. وفي حالة عدم وجود هذا السند القانوني فأن الشخص الطبيعي لا
يمكن ان يعبر عن ارادة الدولة والا اعتبر مغتصباً او منتحلاً ومن ثم تكون قراراته من
الناحية القانونية لا اثر لها او منعدمة.
ومصادر قواعد الاختصاص تستمد من الدستور
ومختلف القوانين و الانظمة والتعليمات فضلا عن ان القضاء قد استخلص قواعد الاختصاص
على اساس من المبادئ العامة للقانون غير المكتوبة من ذلك قاعدة توازي الاختصاصات وهي
قاعدة غير مكتوبة اعترف بها القضاء ومقتضاها : انه اذا وجد نص يحدد لهيئة ادارية معينة
اختصاص بإصدار قرار معين ثم سكت عن بيان الجهة التي تملك تعديله او الغاءه فأن هذا
الاختصاص يكون لنفس الهيئة التي تملك اصدار القرار. ومن ذلك ما ذهب اليه القضاء المصري
من انه اذا نظم المشرع اختصاصاً بعينه ولم يعهد به الى ادارة معينة او بيان الموظف
المنوط حق استعماله فيكون ذلك للموظف الذي يتفق هذا الاختصاص وواجبات وظيفته.
قواعد
الاختصاص من النظام العام : قواعد الاختصاص ملزمة للإدارة بشكل خاص وتبدو هذه الخاصية
من اعتبارها من قبيل النظام العام ويترتب على ذلك ما يلي:
١ـ يمكن
اثارة الدفع بهذا العيب امام القضاء في اي مرحلة من مراحل نظر الدعوى ولا يحتج على
المدعي في هذا المقام بأنه قدم طلبات جديدة.
٢ـ يجب
على القاضي ان يثيره من تلقاء نفسه اذا ما بدى له اثناء نظر الدعوى ولو لم يثره صاحب
الشأن.
٣ـ لا
يمكن للإدارة ان تتفق مع الافراد على تعديل قواعد الاختصاص ، لان قواعد الاختصاص لم
تقرر لصالح الادارة بل للصالح العام.
٤- عدم
التوسع في تفسير قواعد الاختصاص ولابد ان تفسر على نحو من التفسير الضيق ، لان التوسع
في التفسير يؤدي الى خلق اختصاصات جديدة للإدارة .
٥ـ كما ان عدم المشروعية الناتجة عن اتخاذ
القرار من هيئة غير مختصة لا يمكن ان تصحح بتصديق لاحق من الجهة المختصة ، فالبطلان
لا يزول نتيجة الاجازة او التصحيح اللاحق ، الا في حالة الضرورة والظروف الاستثنائية
وبصدد ذلك قضت محكمة القضاء الاداري في مصر بأن القرار المطعون فيه (قد صدر من غير
الجهة المختصة بإصداره قانونا ، ولا يغير من هذا الوضع احاطة مدير المصلحة به او اعتماده
له لان القرار الباطل بسبب عدم الاختصاص لا يصحح بالاعتماد فيما بعد من صاحب الشأن
فيه ، بل يجب ان يصدر منه انشائيا بمقتضى سلطته المخولة له).
ويعرف مجلس الدولة المصري عيب الاختصاص
بقوله ” ان عيب الاختصاص في دعوى الالغاء هو عدم القدرة على مباشرة عمل قانوني معين
جعله المشرع من سلطة او هيئة او فرد اخر”. ولعيب الاختصاص صورتين:
الصورة الاولى:-اغتصاب السلطة ” العيوب
الجسيمة”.
وذلك عندما يكون العيب جسيماً وفي هذه الحالة
لا يعتبر القرار مجرد قرار غير مشروع وإنما يعتبر قراراً منعدماً اي انه قرار باطل
، ويمكن لصاحب العلاقة بل عليه عدم اطاعته او الالتزام به بل له ان يقاوم تنفيذه ،
والإدارة من جانبها وهي تحاول تنفيذه تنفيذا مباشرا انما ترتكب بذلك اعتداءاً مادياً
، كما ان هذا القرار لانعدامه ليس بحاجة حسب الاصل ان يكون موضوعاً لدعوى امام القضاء
لإعلان انعدامه ، لأنه مجرد واقعة مادية ولكن الاوضاع العملية و الواقعية قد تجعل من
هذا القرار مع انعدامه عقبة مادية في سبيل ذوى العلاقة لاقتضاء حقوقهم او الوصول اليها
لذلك جاز ان يكون محل تظلم او دعوى لإعلان انعدامه ومن دون الالتزام بموعد معين ، ومن
ثم جاز للإدارة سحب قرارها المنعدم بأي وقت وكذلك جاز للقضاء ان يقبل دعوى الالغاء
دون ان يلتزم بشرط الميعاد.
وعندما يكون القرار منعدماً جاز للقضاء
العادي النظر بهذه القرارات ايضاً ولو كان في الدولة قضاء اداري لأنه لا يعدو عن كونه
واقعة مادية.
ويطلق اصطلاح اغتصاب السلطة على عيب الاختصاص
حينما يكون جسيماً غير ان الفقه لم يتفق على العيوب التي تعتبر من قبيل العيوب الجسيمة،
وعلى
سبيل المثال ..
وجاء
في قرار مجلس شورى الدولة اللبناني رقم 13/98ـ99 في 7/10/1998 ان (قرار اعلان اول الخاسرين
فائزا بعد اقالة احد الاعضاء يعتبر عديم الوجود لأنه يشكل اغتصابا للسلطة التي تعود
للشعب وحده) وجاء في حيثيات القرار (ان القرار المطعون فيه صادر عن سلطة غير صالحة
بصورة جلية وهو بالتالي عديم الوجود ويعتبر والحال هذه كأنه لم يكن ويمكن الطعن فيه
خارج المهلة القانونية فتكون المراجعة مقبولة شكلا).
غير ان اغلب اراء فقهاء القانون الاداري
وأحكام القضاء المستقرة ذهبت الى ان حالات اغتصاب السلطة التي تؤدي للانعدام في حالات
معينة هي ما يلي :-
اولا- صدور القرار من فرد عادي او
بعبارة اخرى من مغتصب وذلك لان الوجود القانوني لأي موظف او مكلف بخدمة عامة يرجع الى
صدور قرار بتعينه او بتكليفه وهذا القرار هو الذي يسبغ على شخص ما صفة العضو الاداري
او الهيئة التابع للدولة او اي شخص اداري اخر وفي حالة عدم وجود هذا القرار او عدو
وجود سند قانوني فان الشخص الطبيعي لا يمكن ان يعبر عن ارادة الدولة وإذا فعل يعد مغتصباً
ومن ثم تكون قراراته منعدمة ولا اثر لها إلا اذا كان مما يصدق عليه وصف الموظف الفعلي
ومن ثم يمكن تصحيح النتائج تلك.
والموظف الفعلي او الواقعي في الظروف العادية
هو ذلك الشخص غير المختص الذي لم يقلد الوظيفة العامة اصلا او كان قرار تقليده للوظيفة
العامة معيباً من الناحية القانونية او كان موظفا وزالت عنه صفته الوظيفية لأي سبب
كان ، والموظف الفعلي في الظروف الاستثنائية هو من يباشر الوظيفة العامة تحت الحاح
ظروف استثنائية ودوافع سياسية او اجتماعية او بدافع المصلحة الوطنية وعدم توقف المرافق
العامة الحيوية وخاصة في اوقات الحروب وغياب السلطات العامة او انحسارها ، والأصل اعتبار
قراراته التي يتخذها منعدمة وباطلة قانونا لأنها صادرة من غير مختص الا ان الفقه والقضاء
ولاعتبارات تتعلق باستقرار المراكز القانونية وضرورة سير المرافق العامة بصفة منتظمة
اعترف بصحة هذه القرارات ضمن شروط معينة وتتخلص هذه الشروط في قيام فكرة الظاهر بأن
تكون عملية تقلد هذا الشخص للوظيفة متسمة بمظهر المعقولية معنى ذلك ان من يتولى وظيفة
معينة على اساس من عمل منعدم وهو القرار المتسم بالمخالفة الجسيمة و الصارخة لا يمكن
ان يكون موظفاً فعلياً ومن ثم تكون قراراته منعدمة.
وقد طبق هذا المبدأ فعلاً في المانيا فيما
يتعلق بالقرارات التي اتخذها مجلس الموفدين ومجالس العمال سنة 1918 في نهاية الحرب
العالمية الاولى وقد قرر القضاء فيما بعد ان هذه المجالس كانت قد تصرفت بهدف حماية
النظام العام والصالح العام وعلى ذلك فأن قراراتها تعتبر صحيحة ومنتجة لآثارها وتسأل
الدولة عنها مدنياً.
وذهب القضاء الاداري الفرنسي الى تبني هذه
المبادئ نفسها حينما قضى بأن المجلس البلدي وقد تولى تطوعاً ادارة المرافق العامة فأن
قراراته بهذا الشأن تكون صادرة من سلطة فعلية ومن ثم يصدق عليها وصف القرارات الادارية
المنتجة لآثارها ونفس هذا الحكم يصدق بالنسبة للقرارات والتصرفات الصادرة من لجان التحري
التي ظهرت عقب الانزال الذي قام به الحلفاء في فرنسا سنة 1944.
ثانيا – صدور القرار ممن تتوفر
فيه صفة الموظف العام لكنه لا يملك سلطة اصدار قرارات ادارية اطلاقاً.
كان يصدر القرار من مستخدمين مناطة بهم
امور كتابية او يدوية او صدور القرار من هيئات او مجالس استشارية ، من ذلك حكم مجلس
الدولة الفرنسي باعتبار القرار من مدير مكتب الوزير برفض تقرير راتب تقاعدي قراراً
منعدماً لصدوره من لا يملك سلطة اصدار قرارات ادارية.
ثالثا- صدور
القرار من جهة ادارية في نطاق الوظيفة الادارية بصورة عامة ولكنه يتضمن اعتداء على
اختصاص جهة ادارية اخرى لا تمت بصلة للجهة مصدرة القرار.
كان
يصدر قرار من وزير يختص به بشكل واضح وزير اخر دون غيره.
ولكن يلاحظ ان القضاء الاداري المصري قد
توسع في تطبيقه لهذه الحالة حتى انتهى احياناً لإدخال حالات عدم الاختصاص البسيط ضمن
حالات اغتصاب السلطة من ذلك القرار الصادر نتيجة تفويض باطل حيث قضت محكمة القضاء الاداري
المصري في حكمها الصادر في 5/1/1954 بأن (المرسوم بقانون رقم 24 لسنة 1931 اعطى اختصاصات
معينة لمدير عام مصلحة السكة الحديد بالنسبة لطائفة من موظفيها ، ولا يجوز قانونا التفويض
في هذا الاختصاص بل يتعين ان يباشر الاختصاص من عينه القانون بالذات ، من ثم فيكون
القرار المطعون فيه الصادر من سكرتير عام مصلحة السكك الحديد بفصل المدعي ينطوي على
نوع من اغتصاب السلطة فهو قرار معدوم لا اثر له) وهذه القرارات في الحقيقة معيبة بعيب
اختصاص بسيط لان هؤلاء يملكون ايضاً سلطة اتخاذ قرار فهو معيب وليس منعدم.
رابعا- صدور القرار من جهة ادارية
متضمنأ اعتداء على اختصاص السلطة التشريعية او السلطة القضائية:
كان تقوم الادارة بفرض ضريبة بنظام او تعليمات
لم يكن قد قررها قانون، باعتبار ان المبدأ العام في هذا المقام ان لا ضريبة ولا رسم
الا بقانون حسب ما جاء (اولاً : لا تفرض الضرائب والرسوم ولا تعدل ولا تجبى، ولا يعفى
منها، إلا بقانون.) وكذلك انشاء شخص معنوي عام ، كوزارة او مؤسسة ، بنظام او تعليمات
من دون ان يكون هناك نص قانوني يجيز ذلك. لان السلطة التنفيذية تكون قد حلت نفسها محل
السلطة التشريعية في مثل هذه الاحوال المتقدمة.
او ان تتولى الادارة اصدار قرارات قضائية
او احكام قضائية هي من اختصاص القضاء بموجب الدستور والقانون ولو تحت ستار قرارات ادارية
، ويحدث هذا الفرض غالبا في النزاعات الحاصلة بين الادارة ومنتسبيها، حيث نصت المادة
(88) من دستور العراق لسنة 2005 على انه (القضاة مستقلون لا سلطان عليهم في قضائهم
لغير القانون، ولا يجوز لأية سلطة التدخل في القضاء أو في شؤون العدالة).
ويذهب مجلس الدولة الفرنسي الى اعتبار مثل
هذه القرارات من قبيل القرارات المنعدمة من ذلك مثلاً حكمه بانعدام قرار مدير الاقليم
بأبطال عملية انتخاب مجلس مدينة من المدن التابعة للإقليم لان المدير تدخل في موضوع
من اختصاص القضاء الاداري لذلك يعتبر قراراً باطلاً ولا اثر له.
اما القضاء الاداري المصري فقد كان ولا
يزال يقرر في احكامه باعتبار اعتداء الادارة في قراراتها على اختصاص السلطة التشريعية
او القضائية من قبيل اغتصاب السلطة الذي يؤدي بهذه القرارات للانعدام فقد جاء في احد
احكامه (ان العمل الاداري لا يفقد صفة الادارية ولا يكون معدوماً الا اذا كان مشوباً
بمخالفة جسيمة ومن صورها ان يصدر القرار من فرد عادي او من سلطة في شأن اختصاص سلطة
اخرى كأن تتولى السلطة التنفيذية عملاً من اعمال السلطة القضائية او السلطة التشريعية)
ومن ذلك حكمها ايضاً (ان تدخل الادارة في العلاقة بين المالك والمستأجر يجعل قرارها
معدوماً).
ومن ذلك حكم مجلس الدولة المصري ” ان القرار
التأديبي الذي استندت عليه الوزارة في طعنها فيما قضي به من رد المبالغ التي استولى
عليها المطعون ضده من اعانة غلاء المعيشة دون وجه حق لم يستحث عقوبة فحسب وإنما تعداها
الفصل في منازعة لا يملك الفصل فيها فأغتصب بذلك سلطة القضاء وأصبح قراره بهذا الشأن
منعدماً ” لا اثر له” كذلك الحكم اذ نص القانون على تشكيل لجنة ما على وجه معين فأنه
لا يصح تعديل هذا التشكيل الا من يملكه قانوناً وهو المشرع اما السلطة القائمة على
تنفيذ القانون فلا تملك اصلاً تعديل التشكيل فأن فعلت كان من قبيل اغتصاب السلطة فيبطل
بطلاناً اصلياً.
في مثل هذه الحالات المتقدمة يعتبر القرار
الذي يصدر منعدما ، لأنه يفقد مقومات القرار الاداري ولذا فأنه يعد عديم الاثر قانونا
ولا يتمتع بالحصانة المقررة للقرارات الادارية مما يعني جواز سحبه دون التقيد بالمدد
القانونية للطعن كما يمكن رفع دعوى الالغاء دون التقيد بهذه المدة ايضا.
الصورة
الثانية – عيب الاختصاص العادي ” البسيط”:-
اذا لم يكن العيب جسيما في موضوع الاختصاص
كما تقدم يتحقق عيب الاختصاص البسيط الذي يؤدي الى بطلان القرار والحكم بإلغائه شريطة
ان يتم ذلك خلال المدد المحددة للطعن بالقرار الاداري ، وهذه الحالات تتمثل في عيب
الاختصاص من حيث الموضوع ومن حيث الزمان ومن حيث المكان.
اولا
– عيب الاختصاص الموضوعي :-
ويقصد به ان تصدر جهة ادارية قرارها في
موضوع لا تملك قانونا اصدار القرار بشأنه لأنه يدخل في اختصاص جهة ادارية اخرى. ويتحقق
ذلك عندما يكون الاثر القانوني الذي يترتب على القرار مما لا يختص مصدر القرار بترتيبه
قانونا.
ويفترض في هذا المقام مشروعية محل القرار
وان من الممكن احداثه قانونا ولكن بقرار يصدر من الجهة المختصة ، وعليه اذا كان محل
القرار غير مشروع ولا يجوز احداثه من اية سلطة ادارية كانت , فأن القرار لا يكون مشوبا
بعيب عدم الاختصاص الموضوعي وإنما يكون مشوبا بعيب المحل.
ذلك ان قواعد الاختصاص تحدد مقدماً الموضوعات
التي تدخل في مجال نشاط جهة ادارية معينة ومن ثم عليها ان تلتزم فيما تصدر من قرارات
حدود هذه الموضوعات دون ان تعتدي على ما اختص به القانون جهة ادارية اخرى فان فعلت
فان قرارها يكون معيباً بعدم الاختصاص من الناحية الموضوعية وهذا هو عيب عدم الاختصاص
الايجابي وهناك عدم الاختصاص السلبي وصورته ان تمتنع سلطة ادارية عن مزاولة اختصاصاتها
لاعتقادها خطأً انها لا تملك هذا الاختصاص ، ويتحقق عيب الاختصاص الموضوعي في عدة اشكال
وهي كما يلي :-
أ –
اعتداء جهة ادارية على اختصاص جهة ادارية موازية.
كان يعتدي وزير على اختصاص وزير اخر وقد
بينا ان هذه الحالة قد تؤدي الى عيب اغتصاب السلطة التي تؤدي للقرار بالانعدام ولكن
عيب الاختصاص البسيط هو الذي يتحقق عندما يكون هناك غموض وتداخل في الاختصاصات.
كأن
يصدر وزير قرار بترقية موظف اصبح تابعاً لوزارة اخرى بسبب الغموض الذي رافق نقل الموظف.
ب- اعتداء جهة ادارية دنيا على اختصاص جهة
اعلى منها : اي ان تباشر جهة ادارية الاختصاصات التي اوكلها المشرع لجهة ادارية اعلى
منها في سلم التدرج الوظيفي.
كان يصدر وكيل الوزارة قرار من اختصاص الوزير
اوان يصدر الوزير قراراً لا يمكن اتخاذه الا من قبل مجلس الوزراء. وكذلك القرارات الصادرة
من سلطة ادارية عليا لا يمكن ولا يجوز لسلطة ادنى منها ان تغيرها او تعدلها الا بتفويض
من سلطة عليا. حيث نصت الفقرة (ثالثا) من المادة (80)على انه (يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات
الاتية. ثالثا: اصدار الانظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين).
وقضت المحكمة الادارية العليا المصرية بشأن
الطعن رقم 2600 ـ50 ق. عليا – جلسة 9/4/2005 – الدائرة الأولى عليا ــ أملاك الدولة
ـــ ان (المبدأ: التصرف في أراضي طرح النهر من اختصاص وزير الإصلاح الزراعي ـ صدوره
من المحافظ يجعله مشوباً بعيب عدم الاختصاص).
ج- اعتداء
جهة ادارية عليا على اختصاص جهة ادنى منها:وهذا فى قانون دوله لبنان …
قد يحدد القانون لجهة ادارية اختصاصات لا
تملكها الجهة الادارية التي تتبعها تلك الجهة وخاصة بالنسبة للهيئات التي تتمتع بقدر
من الاستقلالية في عملها وكالجامعات فأن باشرت الجهة الادارية العليا تلك الاختصاصات
شاب تصرفها البطلان، وقضى مجلس شورى الدولة اللبناني في قراره ذي الرقم 141 في
23/10/ 1986 بأن (قرار لجنة المعادلات في وزارة التربية لا يلزم الجامعة ما لم يتخذ
وفق الاصول بحضور ممثل الكلية أو المعهد المختص – فتكون صلاحية تقييم الشهادة من اختصاص
الجامعة تحت رقابة القضاء) وجاء في حيثيات القرار ان (معادلة شهادة الدكتوراه حلقة
ثالثة بشهادة دكتوراه دولة الصادرة عن امين سر لجنة المعادلات في وزارة التربية لم
تصدر وفقاً للأصول المحددة في المادة 67 من القانون رقم 75/67 سواء اكان لجهة تشكيل
اللجنة أم لجهة بحثها في المعادلة في معرض تحققها من شرط الشهادة المطلوبة للتعيين
في الجامعة اللبنانية ، وبالتالي فان الافادة المذكورة تعتبر غير ملزمة للجامعة اللبنانية
لجهة معادلة الشهادة التي يحملها المستدعي بشهادة دكتوراه دولة. وبما ان صلاحية تقييم
شهادة المستدعي تعود والحالة هذه للجامعة اللبنانية التي تمارسها على ضوء قوانينها
وأنظمتها وتحت رقابة هذا المجلس ، وذلك في غياب القرار الصادر وفقاً للأصول عن لجنة
المعادلات في وزارة التربية الوطنية).
وفي
اطار جهة ادارية معينة قد يحصل ان يعتدي الرئيس على اختصاص مرؤوسيه.
القاعدة ان للرئيس الهيمنة على اعمال المرؤوس
، الا انه وفي حالات معينة قد يخول المشرع المرؤوس اختصاصاً معيناً دون ان يكون للرئيس
التعقيب عليها ومن ثم اذا فعل ذلك كان منه اعتداءً على اختصاص المرؤوس فيقع قراره معيباً
وكذلك اذا منح الاختصاص من قبل القانون مباشرة للمرؤوس او كان له اختصاص معين عن طريق
التفويض فلا يجوز في هذه الحالة للرئيس ان يباشر هذه الاختصاصات ابتداءً وان كان له
حق التعقيب على قرارات المرؤوس بعد اتخاذها.
وعلى
سبيل المثال كدوله عربيه اخرى بخلاف العراق ..
وجاء
في قرار لمجلس شورى الدولة اللبناني رقم107 في 3/12/ 1993 ان (قيام الدولة بهدم الانشاءات
المرخص به .
وللحديث
بقية؛؛؛ ...... أيمن محمد عبداللطيف
تعليقات
إرسال تعليق